每經(jīng)記者｜余蕊均  楊棄非    每經(jīng)編輯｜劉艷美 楊歡    

中央城市工作會(huì)議7月14日至15日在北京舉行。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，大力推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)能轉(zhuǎn)換、品質(zhì)提升、綠色轉(zhuǎn)型、文脈賡續(xù)、治理增效，牢牢守住城市安全底線，走出一條中國(guó)特色城市現(xiàn)代化新路子。

再有不到170天，“十四五”就將收官。而即將開(kāi)啟的“十五五”，是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的關(guān)鍵時(shí)期。此時(shí)召開(kāi)最高規(guī)格會(huì)議定調(diào)新一輪城市發(fā)展，重要性不言而喻——

在這場(chǎng)史無(wú)前例的“人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化”進(jìn)程中，不能只有“城”，沒(méi)有“鄉(xiāng)”。當(dāng)此次會(huì)議提出城市工作要“更加注重以人為本”，城市動(dòng)向和政策取向不僅將影響9億多“城里人”的生計(jì)，本質(zhì)上與14億人息息相關(guān)。

回溯過(guò)往，2015年12月舉行的中央城市工作會(huì)議是時(shí)隔37年后，黨中央再次召開(kāi)的最高規(guī)格的城市工作會(huì)議。現(xiàn)在來(lái)看，當(dāng)時(shí)關(guān)于城市發(fā)展的種種改革部署已逐步“兌現(xiàn)”，成為你我可以感知的生活日常，同時(shí)也讓我們對(duì)實(shí)現(xiàn)“人的現(xiàn)代化”有了更大期待。

“城市的核心是人”。站在承前啟后的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，城市進(jìn)化論試圖回溯十年來(lái)路，從中找到未來(lái)方向，走好下一步。

01

從空間尺度之變看如何實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

從大的空間格局來(lái)說(shuō)，這個(gè)擁有960多萬(wàn)平方公里陸地國(guó)土的國(guó)家，并不是每一塊土地都適合人類(lèi)生存、大規(guī)模開(kāi)發(fā)。基于這一認(rèn)識(shí)，我國(guó)形成了“19+2”的城市群分布格局，2017年，“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”被正式寫(xiě)入十九大報(bào)告。

圖片來(lái)源：國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要

不過(guò)，由于690多個(gè)城市發(fā)展條件、階段不盡相同，實(shí)際運(yùn)作中不僅面臨中心城市沒(méi)有“吃飽”的問(wèn)題，甚至“誰(shuí)和誰(shuí)成群”“誰(shuí)來(lái)當(dāng)老大”也存在爭(zhēng)論，導(dǎo)致“抱團(tuán)出擊”并沒(méi)有如預(yù)期般強(qiáng)過(guò)“單打獨(dú)斗”。于是，“縮小空間尺度”成了破題之選，“都市圈”應(yīng)運(yùn)而生——以國(guó)家發(fā)改委2019年2月印發(fā)《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》為起點(diǎn)，我國(guó)正式開(kāi)啟“都市圈”建設(shè)大幕。

這些年，“軌道上的都市圈”建設(shè)進(jìn)展有目共睹，基本公共服務(wù)共建共享、政務(wù)服務(wù)聯(lián)通互認(rèn)等也大幅向前，未來(lái)能否在探索行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)適度分離上取得實(shí)質(zhì)成效，形成一套全新的“財(cái)稅分成、統(tǒng)計(jì)分算”的制度安排，將直接影響大中小城市“協(xié)調(diào)發(fā)展”成色。

也是在這個(gè)“大群”套“小圈”的框架下，作為城尾鄉(xiāng)頭的“縣城”走到了聚光燈下，成為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體?？h域空間如何促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這是新一輪城市發(fā)展必須解答的課題。

02

從規(guī)劃思路之變看如何實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖繪到底”

城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著重要引領(lǐng)作用。2018年前后，“城市總規(guī)”受到了一波前所未有的關(guān)注。彼時(shí)，北京、上海完成總規(guī)修編并獲批通過(guò)，住建部在廣州、成都等15個(gè)城市開(kāi)展新一輪城市總規(guī)編制試點(diǎn)。各大城市如何定位、承擔(dān)何種功能引發(fā)全民熱議。

不過(guò)，由于此前各種空間規(guī)劃類(lèi)型很多，相互之間協(xié)調(diào)不夠、交叉重疊較多，出現(xiàn)了不少“規(guī)劃亂象”致使發(fā)展“受傷”的情況。早在2015年的中央城市工作會(huì)議上，“推進(jìn)‘多規(guī)合一’”就已被明確提及，到了2018年，自然資源部掛牌成立，著手將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。

這項(xiàng)改革的重要目標(biāo)，就是要形成國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”。去年，國(guó)務(wù)院陸續(xù)批復(fù)南京、廣州、深圳、成都等重點(diǎn)城市國(guó)土空間總體規(guī)劃，除了明確國(guó)家視角下各地承擔(dān)的功能，也更加強(qiáng)調(diào)“底線”，旨在“筑牢安全發(fā)展的空間基礎(chǔ)”。

參與“多規(guī)合一”改革的專(zhuān)家告訴城市進(jìn)化論，這體現(xiàn)了“存量時(shí)代”的鮮明特征，需要更多地通過(guò)挖掘現(xiàn)有資源和提高利用效率，來(lái)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。因此，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，必須盡快完成從“增量擴(kuò)展”到“存量盤(pán)活”的理念轉(zhuǎn)變，這也將是實(shí)操階段面臨的更大挑戰(zhàn)。

03

從發(fā)展方式之變看如何防止“攤大餅”式擴(kuò)張

具體到城市發(fā)展方式上，過(guò)去多年的高速發(fā)展，讓“規(guī)模擴(kuò)張”成為一種常態(tài)。曾有一段時(shí)間，“合并代管”“撤縣設(shè)區(qū)”頻現(xiàn)，成為城市“擴(kuò)容”的重要路徑。但在政策層面“收緊”后，更多城市開(kāi)始“目光向內(nèi)”，多中心、組團(tuán)式發(fā)展結(jié)構(gòu)成為越來(lái)越多城市的選擇。這背后，是城市發(fā)展方式的邏輯之變。

2015年的中央城市工作會(huì)議，首次提出統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，并提出了明確要求，即“生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”。這意味著，城市發(fā)展必須摒棄以往“攤大餅”式的慣性，由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變。

要實(shí)現(xiàn)這樣的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵是紓解非核心功能。過(guò)去，大城市總想把所有東西都攬?jiān)趹牙铮?ldquo;撿到籃子里都是菜”，其結(jié)果就是功能過(guò)度集聚，導(dǎo)致公共資源短缺、交通擁堵、房?jī)r(jià)高漲等各種“城市病”。而在大城市“瘦身健體”的趨勢(shì)下，中心城市發(fā)展核心功能，與中小城市合理分工，才能真正提高城市發(fā)展的持續(xù)性、宜居性。

04

從增長(zhǎng)動(dòng)能之變看如何培育新質(zhì)生產(chǎn)力

我們從不否認(rèn)大城市的規(guī)模效應(yīng)，這是規(guī)律。但規(guī)模大到一定程度，會(huì)出現(xiàn)邊際效益遞減，這也是規(guī)律。拿GDP萬(wàn)億城市來(lái)說(shuō)，有的邁過(guò)“萬(wàn)億”之后，進(jìn)步速度明顯放緩，遲遲不能再上新臺(tái)階，就說(shuō)明這是一種靠規(guī)模“堆”起來(lái)的“大”，必須切換到創(chuàng)新賽道，以換取更強(qiáng)勁的爬坡動(dòng)能，抬高“上限”。

事實(shí)上，十年前的中央城市工作會(huì)議就多次提及“創(chuàng)新”，明確指出要“讓創(chuàng)新成為城市發(fā)展的主動(dòng)力”；而最新這次，創(chuàng)新不僅被列為“現(xiàn)代化人民城市”建設(shè)的首要目標(biāo)，在具體任務(wù)中，“建設(shè)富有活力的創(chuàng)新城市”再被提及，強(qiáng)調(diào)要“精心培育創(chuàng)新生態(tài)，在發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力上不斷取得突破”。

近年各地的實(shí)踐，其實(shí)已經(jīng)很好地印證了這套邏輯，讓社會(huì)各界看到了“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展”的巨大能量。無(wú)論是汽車(chē)賽道上新老勢(shì)力的“博弈”，還是低空經(jīng)濟(jì)賽場(chǎng)群雄逐鹿，抑或是大城小城齊齊“擁抱”人工智能，科技創(chuàng)新毫無(wú)懸念地成了中國(guó)城市的發(fā)展共識(shí)。

面向“十五五”甚至更長(zhǎng)遠(yuǎn)，城市究竟能不能產(chǎn)生更多思想和創(chuàng)新？我們認(rèn)為，這既需要在體制機(jī)制上取得實(shí)質(zhì)性突破，加速推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，同時(shí)更需要廣納天下英才，靠“人才驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新”。本質(zhì)上，城市要回歸本質(zhì)。

05

從人口流動(dòng)之變看如何應(yīng)對(duì)紅利消退

人力資本是國(guó)家發(fā)展的重要因素之一。當(dāng)前，我國(guó)人口發(fā)展呈現(xiàn)少子化、老齡化等趨勢(shì)性特征，60歲及以上老年人口占比超兩成。一邊邁向共同富裕，一邊經(jīng)歷“未富先老”，成為擺在面前的現(xiàn)實(shí)。

在“人口紅利消退”的憂慮中，“搶人”成為諸多城市的共同選擇。根據(jù)官方披露的數(shù)據(jù)，有的城市仍能吸引人口流入，保持城市活力，有的則止不住“跌勢(shì)”，進(jìn)入“收縮”狀態(tài)。決定城市命運(yùn)的關(guān)鍵，還是在人。

改革開(kāi)放以來(lái)，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城，尋找就業(yè)、落腳機(jī)會(huì)，但城市一邊享受了他們的勞動(dòng)貢獻(xiàn)，卻沒(méi)有完整地敞開(kāi)大門(mén)，接納他們成為“市民”。過(guò)去十年間，隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷深入，“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”問(wèn)題受到越來(lái)越多的重視，如今除極個(gè)別超大城市外，落戶(hù)已無(wú)障礙，至于進(jìn)不進(jìn)城、擇哪座城，選擇權(quán)交回到“人”手中。

當(dāng)人的流動(dòng)變得更加順暢，“用腳投票”深入人心，亦該深入城心。尤其是伴隨人口結(jié)構(gòu)變化，城市能不能拿出真金白銀、真情實(shí)感地對(duì)待“一老一小”，展現(xiàn)真實(shí)可感的友好與溫度，比說(shuō)一千道一萬(wàn)都管用。

06

從營(yíng)城路徑之變看如何走好“存量時(shí)代”

在2018年的一場(chǎng)分享上，時(shí)任中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)楊保軍指出，我國(guó)城市大規(guī)模擴(kuò)張“高潮”已過(guò)，更新將是“常態(tài)”。

隨著我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率跨過(guò)60%大關(guān)，進(jìn)入城市更新重要時(shí)期——由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，從“有沒(méi)有”轉(zhuǎn)向“好不好”。2019年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“城市更新”。此后，“實(shí)施城市更新行動(dòng)”被寫(xiě)入國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要、國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告，成為城市發(fā)展重要議題。

從實(shí)踐看，各地已作出不同探索。廣深作為外來(lái)人口的主要承載地，在“城中村改造”中先行先試。其中，深圳先后出臺(tái)全國(guó)首部城市更新立法、推行“統(tǒng)租改造”，代表了此輪城市更新的一大重點(diǎn)，即從面子的提升深入里子的再造，從解決空間問(wèn)題到解決社會(huì)問(wèn)題；廣州中大紡織圈的改造和搬遷，則進(jìn)一步將產(chǎn)業(yè)因素納入這一復(fù)雜螺旋當(dāng)中。

在存量空間的更新改造中，“菜市場(chǎng)”也成了一個(gè)有趣的探索空間。從Prada等時(shí)尚大牌介入，到廣州、成都等地推進(jìn)在地化改造，不同的參與主體指向了同樣的問(wèn)題——城市更新應(yīng)如何重新定位這些嵌入日常生活、承擔(dān)公共空間屬性的“非正規(guī)空間”？

07

從文化風(fēng)貌之變看如何避免“千城一面”

城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩者相輔相成、相互促進(jìn)。不過(guò)，在城市經(jīng)濟(jì)不斷增長(zhǎng)的同時(shí)，城市建設(shè)卻陷入“大而全”的怪圈，城市的樣子愈發(fā)同質(zhì)化，相似的摩天大樓、金融中心、寬?cǎi)R路在城市間“復(fù)制粘貼”。從十年前開(kāi)始，業(yè)內(nèi)就不斷呼吁，要強(qiáng)化城市個(gè)性、避免“千城一面”。

進(jìn)一步收緊的“限高令”讓城市告別“超高層建筑”競(jìng)逐，而“禁丑令”則讓城市不得不重新思考，什么才是代表城市的地標(biāo)建筑。更細(xì)致的問(wèn)題也有待進(jìn)一步求解：比如，如何完善歷史文化保護(hù)傳承體系和城市風(fēng)貌管理制度，讓“千篇一律”的店招走向個(gè)性化、特色化？又應(yīng)該如何更好地使用燈光秀、霓虹燈，以保留城市獨(dú)特的文化印記？

此外，面對(duì)市民對(duì)文化需求的不斷提升，各類(lèi)文化場(chǎng)館也成為城市加碼布局的新地標(biāo)。在劇院、音樂(lè)廳、美術(shù)館等數(shù)量增加之后，質(zhì)量還需繼續(xù)提升，比如，如何提升內(nèi)容建設(shè)，助力城市文化傳承？如何讓高雅藝術(shù)走下“神壇”，真正讓市民可及、可感、可享？

賡續(xù)城市文脈、優(yōu)化城市風(fēng)貌，說(shuō)起來(lái)容易做起來(lái)難，但做成“難而正確”的事，留住城市的根和魂，方能形成獨(dú)一無(wú)二的城市吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力。

08

從治理邏輯之變看如何實(shí)現(xiàn)“精細(xì)化治理”

放到今天來(lái)看，城市治理早已“耳熟能詳”，成為城市發(fā)展的內(nèi)在要求。過(guò)去十年，那些隱藏于宏大敘事中的細(xì)節(jié)，常常引發(fā)生活在此處的居民對(duì)城市的“靈魂拷問(wèn)”，這又推動(dòng)城市進(jìn)一步提高治理能力，在“交互”中推動(dòng)城市變得更好。

上海率先探索垃圾分類(lèi)，卻引發(fā)當(dāng)?shù)厥忻駥?duì)于各類(lèi)規(guī)則bug的“吐槽”；北京對(duì)“寬?cǎi)R路”開(kāi)刀、廣州在限制電動(dòng)自行車(chē)上的“仰臥起坐”，背后是有關(guān)路權(quán)的一輪輪探討；不同需求的碰撞，還出現(xiàn)在夜市、“廣場(chǎng)舞”等場(chǎng)景當(dāng)中，各種問(wèn)題都需要通過(guò)精細(xì)化治理妥善解決。

隨著城市對(duì)人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合承載能力不斷提高，治理的復(fù)雜性問(wèn)題也日益突出。過(guò)去“一刀切”、粗放式的“管理”方式，曾在一定程度上造成了公共產(chǎn)品部分短缺、資源配置不完全均衡等問(wèn)題。從某種意義上說(shuō)，精細(xì)化治理是對(duì)過(guò)去城市發(fā)展模式的“糾偏”，將人的需求放在了更重要的位置上。

說(shuō)到底，城市治理好不好，由人說(shuō)了算。只有個(gè)性化、多樣化需求都被看見(jiàn)、被尊重，城市才會(huì)更有溫度、更加宜居。下一步，如何讓城市治理的顆粒度更細(xì)？又能否真正構(gòu)建共建共治共享的治理體系？這將成為衡量治理增效與否的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)。

09

從生態(tài)環(huán)境之變看如何提升城市韌性

“人與自然是生命共同體”。曾幾何時(shí)，以霧霾為代表的空氣污染成為縈繞在城市上空的“發(fā)展之痛”，經(jīng)歷“壯士斷腕般”的持續(xù)治理，PM2.5不再是“熱搜?？?rdquo;，但2021年鄭州特大暴雨引發(fā)的災(zāi)情，又拉開(kāi)了城市如何更好地抵御自然風(fēng)險(xiǎn)、提升生態(tài)韌性的討論。

從高溫干旱到暴雨內(nèi)澇，再到山火、沙塵、臺(tái)風(fēng)等，全球變暖之下引發(fā)極端氣候事件頻發(fā)，作為人們生產(chǎn)生活的主要聚集地，城市可能遭受的災(zāi)害影響大、范圍廣、損失嚴(yán)重，所謂“韌性城市”的一大體現(xiàn)即是遭遇自然生態(tài)災(zāi)害之后生態(tài)功能能否迅速恢復(fù)。

本次中央城市工作會(huì)議將“韌性”列為現(xiàn)代化人民城市建設(shè)目標(biāo)之一。不只是生態(tài)，韌性城市建設(shè)，涉及對(duì)空間、社會(huì)系統(tǒng)等多方面的重構(gòu)。安全是發(fā)展的前提，目前氣候問(wèn)題減緩行動(dòng)不及預(yù)期、效果也很難立竿見(jiàn)影，城市能做的，是不斷轉(zhuǎn)變思維模式、調(diào)整發(fā)展策略，努力讓城市韌性更強(qiáng)一點(diǎn)，爭(zhēng)取在下一次“極端氣候”來(lái)臨時(shí)，能應(yīng)對(duì)得更從容一些。

10

從財(cái)稅收入之變看未來(lái)發(fā)展“錢(qián)從哪來(lái)”

探究改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)的“發(fā)展奇跡”，“土地”扮演的關(guān)鍵角色可謂一目了然——由于農(nóng)村集體土地和城市國(guó)有土地是兩套不一樣的制度，促成了低成本的工業(yè)化和低成本的城市化，靠著土地財(cái)政和土地融資，中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了持續(xù)多年的高速增長(zhǎng)，城市建設(shè)也取得了翻天覆地的進(jìn)展。

在城市規(guī)劃學(xué)者眼中，“土地財(cái)政和房地產(chǎn)”是城鎮(zhèn)化“上半場(chǎng)”的三大利器之一，強(qiáng)調(diào)在上一個(gè)階段，這一工具是“有效”的；經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉守英也曾用“以地謀發(fā)展”來(lái)概括這種模式，提醒大家歷史地看這套獨(dú)特的制度安排帶來(lái)的正面效果和消極后果。

更重要的是，進(jìn)入城鎮(zhèn)化下半場(chǎng)，“土地”需要改變功能角色，在城市端，重點(diǎn)盤(pán)活大量閑置低效的園區(qū)用地、工業(yè)占地，同時(shí)構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，推進(jìn)土地制度改革，真正促進(jìn)城鄉(xiāng)融合。這幾乎是學(xué)界共識(shí)。

新時(shí)期，想靠征地、賣(mài)地來(lái)解決“錢(qián)從哪來(lái)”的問(wèn)題，很難持續(xù)下去。說(shuō)得再明確一點(diǎn)，這條老路不可持續(xù)。雖然去年中央安排10萬(wàn)億元專(zhuān)項(xiàng)資金，為地方政府減輕壓力，但各種隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍須高度警惕，必須加快推進(jìn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，找到新的、可持續(xù)的財(cái)稅來(lái)源。